А.Н. Гарявин, К.С. Табуреткин, Э.Т. Юсифов. РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИИ в XVII в


Административно-территориальное устройство – это разделение территории государства на части, в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов власти. С ростом древнерусских княжеств в XIV – первой половине XV вв. административно-территориальное деление усложнилось. Княжества подразделялись на уезды с волостями и станами (иногда это были равнозначные административно-территориальные единицы). Самостоятельной административно-территориальной единицей в древнерусских княжествах был город. Городами и пригородными станами управляли наместники князя из бояр, а волостями – волостели из более мелких феодалов. С образованием Русского централизованного государства в XVI в. основными административно-территориальными единицами стали уезды, во главе с воеводами. В 1625 г. была составлена роспись городов и уездов. [1].

Основной административно-территориальной единицей в XVII в. оставался уезд. К концу этого столетия в стране насчитывалось более 250 уездов. Более мелкими административными единицами являлись станы и волости. Большинство уездов состояло из нескольких станов, делившихся на волости. Но в отдельных уездах волости выступали в качестве единицы, равнозначных станам. [2: 99].

В северных уездах Поморья были собственные деления, единицами которых являлись станы, погосты, волости, а иногда их эклектичное сочетание. В Башкирском крае, вошедшем в состав России во второй половине XVI в. после присоединения Казанского ханства, наблюдалась своя специфика административного деления наблюдалась. Территория этого края составляла Уфимский уезд, разделенный на 4 дороги. Это название, скорее всего, восходит к монгольскому слову «даруга», которым назывались административные округа Золотой Орды. [3: 588-589].

В XVII в. территория Российского государства значительно увеличилась за счет включения в него Левобережной Украины (с Киевом) и Сибири. [4: 74].

Значительную автономию получила Украина, вошедшая в состав России после решений Земского собора (1653 г.), Переяславской Рады (1654 г.) и войны с Речью Посполитой (1654-1667 гг.). Управление Украиной осуществлял первоначально Посольский, а с 1662 г. – Малороссийский приказ. Главой Украины считался гетман, избиравшийся на Казачьей раде и утверждавшийся царем. Гетман осуществлял на подвластной ему территории верховное управление и суд. Совещательным органом при гетмане была Генеральная старшина, состоявшая из казацкой верхушки. Территория Украины в административном отношении делилась на полки во главе с выборными или назначенными гетманом полковыми. Полки делились на сотни. В полковых и сотенных городах население избирало городовых атаманов. Особый порядок управления был в Запорожской Сечи. Запорожцы имели Сечевую раду, избирали кошевого атамана, а также сохраняли свое войско. [5].

В 1667 г. по Андрусовскому перемирию России были возвращены все земли, отошедшие к Польше по Деулинскому перемирию. Польша признала вхождение Левобережной Украины в состав России. Позже 1686 г., по «Вечному миру» Польша признала Киев за Россией, получив взамен ряд западных городов с уездами (Себеж, Невель и Велиж). В результате русско-турецкой войны 1676-1681 гг., закончившейся Бахчисарайским договором 1681 г., Днепр стал границей между Россией и Турцией, которая признала подданство Запорожской Сечи России, присоединение Левобережной Украины и Киева. В XVII в. продолжается продвижение на восток в сибирские земли.

На Левобережной Украине начиная с 30-х гг. XVII в. в качестве административно-территориальной единицы были приняты полки. В XVI в. они выполняли функции военных округов. После подписания Андрусовского перемирия на территории Левобережной Украины было 10 полков, которые непосредственно подчинялись гетману Украины. Во главе полка стоял полковник, он командовал полком и управлял территорией, относящейся к полку. Сотники имели в своем управлении территорию сотни, а города и села управлялись войтами и казацкими атаманами.

Полковое деление было введено также и в Слободской Украине, сложившейся в XVII в. на территории от Харькова до Воронежа и Курска. Автономное самоуправление существовало в областях запорожских, донских, яицких и терских казаков. Военно-политической формой объединения вольных казаков было войско, высшая власть в котором принадлежала войсковому кругу.

Русское централизованное государство образовалось как многонациональное. В XIV-XV вв. в его состав вошли мари, коми, мордва, печора, карела; в XVI-XVII вв. присоединились народы Поволжья, Сибири, Левобережной Украины. В XVII в. европейская территория России была официально разделена на области, получившие название «городов». «Замосковные города» составляла территория, лежащая «за Москвой», если обращаться к ней с южных и юго-западных рубежей. Река Ока от Коломны до Тарусы была южной границей края. Поморские города – это территория, тянувшаяся к Белому морю и Ледовитому океану и до Северного Урала. Города от «немецкой Украины» располагались на северо-западе европейской территории (псковские и часть новгородских земель). Название области подчеркивало ее пограничное положение по отношению к «немецкой» земле, т.е. Ливонии. «Заоцкие города» включали земли верхней Оки. «Северские города» – бывшие земли Чернигово-Северского княжества, до конца XV в. находившиеся в составе Великого княжества Литовского. «Украинские города» находились к югу от Замосковного края на украинных (окраинных) землях государства. Дальнейшее продвижение в земли Дикого поля привело к появлению области, получившей название «Польских городов», т.е. городов, лежащих в Поле. Как отдельная область выделялись «Рязанские города», «Низовые города» (территория Средней Волги от Нижнего Новгорода до Камы), «Вятские города» и «Пермские города». [3: 590].

Управлением Сибирью первоначально занимался Посольский приказ затем Приказ Казанского дворца, а с 1637 г. – Сибирский приказ. Ему подчинялись размещаемые по уездным городам воеводы, при которых состояли гарнизоны из людей «по прибору». Воеводы Тобольска осуществляли общее наблюдение за всем краем. Гарантией подчинения аборигенов служила система «аманатства», по которой родственники и дети местной знати становились заложниками-«аманатами» и должны были жить в русских крепостях. Такая система позволяла русской администрации осуществлять управление на обширных территориях. [3: 593].

Во время Смуты был разрушен и центральный, и местный аппарат власти. По мере освобождения территории государства от польско-литовских и шведских интервентов и усмирения казаков царское правительство приступило к восстановлению воеводского управления, возникшего в ряде пограничных городов и уездов еще в конце XVI в. К середине 20-х гг. XVII в. воеводское правление в качестве организации местной власти действовало уже на всей территории страны. В XVII в. воеводы постепенно сосредоточили всю административную, полицейскую и судебную власть в уездах. Под началом воевод находились городские гарнизоны, состоявшие из стрельцов и других служилых людей «по прибору». Воеводы были не только обязаны обеспечивать безопасность в своих уездах, но и подавлять в них очаги социальных волнений. [3: 594].

Расширение функций воевод соседствовало с ограничением их самостоятельности в принятии управленческих решений даже в пределах их компетенции. Без санкции приказов воеводы самостоятельно могли решать только малозначительные вопросы. Только в пограничных или во вновь осваиваемых районах государства воеводы получали особые полномочия. Они обладали широкими судебно-административными и полицейскими правами. Эти воеводы являлись начальниками местных военных сил, могли отправлять на военную службу детей боярских и приборных людей, а также наделять их окладным жалованьем. В Астрахани, Уфе, Тобольске, Томске воеводы получили право вести дипломатические сношения с соседними государствами. Кроме того, астраханские воеводы должны были следить за Большой Ногайской Ордой. [3: 595].

Воеводами в города чаще всего назначались дворяне, служившие по московскому списку: стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы, реже – из городовых дворян и детей боярских. На воеводство обычно попадали уже не способные к ратной службе дворяне. Назначение воевод (сменяемых через 2-3 года службы) осуществлял Разрядный приказ. Однако в служебном и административном отношении воеводы подчинялись тем приказам-четвертям, в ведении которых находились их города. Воеводы не входили в штаты учреждений и исполняли возложенные на них обязанности как временные сословные поручения. Содержание воевод обеспечивалось жалованьем, поступавшим из четвертных приказов. [3: 595].

При воеводах организовывались воеводские, или съезжие избы. Во второй половине XVII в. за ними повсеместно утвердился термин «приказная изба». Это соответствовало фактически их положению в качестве местного учреждения центрального приказа. Их структура и делопроизводство были точно такими же, как и в московских приказах. Штат воеводских изб состоял из местных подьячих и постоянно обновлялся за счет временных приказных служителей, присылаемых вместе с новым воеводой из Москвы, – дьяков и подъячих «с приписью», т.е. с правом подписи официальных документов. К концу XVII в. возросла численность подьячих приказных изб. Если в 40-е гг. штат изб обычно насчитывал 2-5, то в 90-е гг. он составлял от 6 до 20 чел. [3: 595-596].

Губные органы уже во второй половине XVI в. стали важным звеном государственного аппарата. В их компетенцию входила борьба с разбоями и всякими «лихими» людьми. В XVII в. они действовали рядом с воеводой, но под его надзором. Те воеводы, которые находились во главе губных судов, подчиняли себе губные органы. Здесь, однако, могла иметь место и противоположная тенденция. В 1627 г. началось повсеместное восстановление института губных старост, выбираемых из уездных дворян. Эта мера ограничивала круг влияния воевод и означала некоторое расширение полномочий органов местного самоуправления. В некоторых местах по просьбе городов воевод не посылали вообще, а были только губные старосты. В этих населенных пунктах губные старосты сосредоточивали в своих руках не только уголовные дела, а всё областное управление, и становились земскими судьями. В случае недовольства губными старостами назначались воеводы. [3: 597-598].

Расширение границ государства и необходимость организации обороны пограничных территорий привели к образованию крупных военно-административных округов – разрядов. Первый из них – Тульский – был создан еще в XVI в. для обеспечения защиты населения украинных, заоцких и рязанских городов. В XVII в. образуется до 10 новых разрядов. В 50-х гг. для обороны от Польши и Швеции организуются Смоленский и Новгородский разряды. В связи со строительством нового южного укрепленного рубежа – Белгородской черты и массовым заселением свободных земель вдоль новой оборонительной линии в 60-х гг. возникают Белгородский и Севский разряды, объединившие под своим началом несколько десятков городов. Часть городов Казанского приказа, лежащих к северу от так называемой Симбирской черты, были включены в состав организованного в начале 1680-х гг. Казанского разряда с центром в Симбирске. Несколько разрядов (Томский, Енисейский, Ленский) при главенстве Тобольского существовало в Сибири. Во главе каждого из них ставился боярин, которому подчинялись городовые воеводы. Возникновение разрядов в XVII в. диктовалось, главным образом, военно-оборонительными целями. Однако основной компетенцией главного воеводы разряда становились административные и финансовые функции. В последней четверти XVII в. несколько разрядов (Московский, Владимирский, Тамбовский) были созданы и в центральных районах страны. Однако они не получили такого значения, как пограничные разряды, и просуществовали недолго.

Присоединение Сибири к Русскому государству началось еще в конце XVI в. походами Ермака. После смерти сибирского хана Кучума (1598 г.) правители подвластных ему княжеств признали Российское подданство. К середине XVII в. русские землепроходцы дошли до берегов Северного Ледовитого и Тихого океанов. Центрами русской административной и военной власти на территории Сибири становились укрепленные города-остроги (Енисейский, Красноярский, Илимский, Якутский, Нерчинский и др.). В 1637 г. для управления Сибирью был создан специальный Сибирский приказ. Местное управление осуществлялось воеводами с их аппаратом в каждом городе. В отличие от центральных районов страны, где воеводы подчинялись приказам, в Сибири формировались крупные территориальные административные округа – разряды. Разрядные воеводы контролировали деятельность воевод небольших городов: Томска и Тобольска. Во второй половине XVII в. образовались Енисейский и Якутский разряды. [5: 36].

Главной функцией сибирских воевод была организация сбора натуральной дани пушниной – ясака. Во внутреннюю организацию сибирских народов они обычно не вмешивались. Наряду с ясаком взыскивались так называемые воеводские поминки. Это дополнительное обложение порождало разного рода злоупотребления, приводило к серьезным конфликтам между властью и местным населением. [5: 37].

Таким образом, региональное управление России, возникшее в XVI в., сохранялось на всем протяжении XVII в. В 1708-1715 гг. в ходе губернской реформы Петра I система административно-территориального деления России была изменена. Страну разделили на губернии во главе с губернаторами и генерал-губернаторами, губернии – на провинции, возглавлявшимися воеводами, провинции – на дистрикты, позже переименованные в уезды. Во главе дистриктов будут поставлены земские комиссары.

Список использованных источников и литературы:

1. Административно-территориальное деление России // Словарь терминов по истории России // http://www.rushist.clow.ru/4/information/008.html Дата просмотра сайта – 17.12.2010 г.

2. История государственного управления в России / Под ред. А.Н. Марковой и Ю.К. Федулова. – 3-е изд. – М.: ЮНИТИ ДАНА, 2007. – 319 с.

3. Вдовина Л.Н., Козлова Н.В., Милов Л.В., Флоря Б.Н. История России с древнейших времён до конца XVII века. – М.: Эксмо, 2006. – 768 с.

4. Куликов В.И. История государственного управления в России.– М.: Издательский центр «Академия», 2003. – 368 с.

5. Можаева Н.Г., Богинская Е.В. История государственного управления в России. – М.: Гайдарики, 2007. – 254 с.

6. Морова О.В. Исторический опыт местного самоуправления в Московском царстве // http://pish.ru/articles/articles2009/181 Дата просмотра сайта – 19.12.2010 г.

Опубликовано: Актуальные вопросы гуманитарных и социально-экономических процессов. Сборник научных трудов магистрантов, соискателей и преподавателей факультета управления Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. – Вып. 1 / Под ред. А.Н. Гарявина. – СПб. – Пушкин: Санкт-Петербургский государственный аграрный университет, 2011. – С. 101-108.